صندوق‌های بازنشستگی با هم ادغام خواهد شد؟_صبح سریع

چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس طی گزارشی به شناسایی تبعیض‌ها در نظام بازنشستگی و بازدید آن پرداخت و تبعیض‌ها را به طورکلی زاییده عدم هماهنگی و انسجام صندوق‌های جزیره‌ای و فقدان نهاد رگولاتوری جدا گانه و متمرکز صندوق‌ها گفت؛ رگولاتوری که بتواند از تراکم و تزاحم قانونگذاری‌های بیرونی مجلس و دولت پیشگیری کند و مانع قاعده‌گذاری‌های جدا گانه و درونی تبعیض‌زای خود صندوق‌ها شود.

در این بین اما، علاوه بر بیمه‌پردازی، خدمات‌دهی صندوق‌ها نیز متفاوت است. در حالی که سهم شراکت بیمه‌شده در کل حق بیمه، در برخی صندوق‌ها کمتر از صندوق‌های دیگر است؛ اما خدمات بیشتری را دریافت می‌کنند. خدمت بیمه بیکاری نیز منحصراً از سوی سازمان فراهم اجتماعی اراعه می‌شود؛ توجیه دیرین اراعه نشدن بیمه بیکاری از نظر دیگر صندوق‌ها این است که اعضای آن‌ها طبق معمول کارکنان ثابت دستگاه‌های دولتی‌اند که گمان بیکاری برای آنان در حداقل امکان پذیر، اما به علت ممنوعیت استخدام رسمی و سیاست‌های معطوف به کوچک‌سازی اداری دولت، بخشی از کارکنان این دستگاه‌ها نیز با قرارداد‌های پیمانی، موقت و… استخدام خواهد شد؛ اگر بیمه‌پردازی این کارکنان به صندوق خود دستگاه باشد، عدم امنیتی که با گمان بیکاری پیش روی آنهاست دلالت بر نوعی تبعیض منفی دارد.

این که کارفرمایان خصوصی، یا کارفرمایان دولتی که بخشی از کارکنانشان تحت پوشش سازمان فراهم اجتماعی می باشند باید کل ۳ درصد حق‌بیمه بیکاری را بپردازند و دستگاه‌های دولتی در مقام کارفرما این چنین هزینه‌کردی ندارند نیز می‌تواند به گفتن نوعی تبعیض ناروا نقل شود.

اما از لحاظ چگونگی و کیفیت خدمات، به سختی می‌توان از همسانی خدمات صندوق‌ها دفاع کرد. خدمات درمانی اراعه شده در صندوق‌ها متفاوت‌اند. در صندوق بازنشستگی کشوری به علت این که حق بیمه درمان دریافت نمی‌شود، خدمات درمانی مستقلی نیز وجود ندارد. در روبه رو برای صندوق نیرو‌های مسلح، فولاد، بانک‌ها و شهرداری تهران، دفترچه‌های مخصوص برای بیمه‌شوندگان صادر می‌شود که تحت قرارداد با مراکز بیمه‌ای گوناگون است و پوشش بالای بیمه‌ای دارد.

دستگاه‌های سخاوت‌مندتر، با مخارج زیاد تر، خدمات درمانی زیاد جامع‌تر و با کیفیت‌تری در قالب بیمه‌های مکمل اختصاصی فراهم می‌کنند. صندوق‌های صنفی و اختصاصی در عمل سازوکار فراهم مالی متغیری دارند و یکی بودن نقش‌های کارفرما و دولت در کنار اختیارات خاص این صندوق‌ها جهت شده به طور کلی اتکای تعداد بسیاری بر منبع های عمومی داشته باشند.

اگر دولت در روبه رو صندوق‌های خاص تنها ۳ نقش «کارفرمایی»، «پرداخت مقدار اشکار حق‌بیمه سهم دولت» و «حمایتو ضمانت در صورت رخ دادن بحران مالی» را بازی می‌کرد، از پیدایش نوع فرد دیگر از تبعیض منفی جلوگیری می‌کرد. اکنون برخی از منبع های تعلق یافته به صندوق‌های اختصاصی در قالب مخارج دستگاه برای یکی از واحد‌های زیر مجموعه خود و هزینه‌های اداری‌اش انجام می‌شود؛ یعنی منبع های عمومی صرف تعهدات بیمه‌ای می‌شود که باید از طریق اشکار فرد دیگر فراهم می‌شدند. این کار ماهیت صندوق بودن صندوق‌های اختصاصی را خدشه‌دار و از منبع های عمومی منفعت گیری‌ای نابجا می‌کند.

همانند دیگر قاعده‌گذاری‌ها، شرایط احراز بازنشستگی نیز در صندوق‌های بازنشستگی متنوع است؛ گمان بازنشستگی بیمه‌شدگان فقط در دو نهاد بازنشستگی، به ۲۸ شکل گوناگون وجود دارد. بخشی از تنوع شرایط بازنشستگی، به علت تنوع در بیمه‌پردازی و ماهیت اختصاصی برخی مشاغل است، اما قاعده مشترک و فراگیر، بازنشستگی با ۳۰ سال سابقه یا ۶۰ سال سن بوده که تراکم تبصره‌ها و استثنا‌های قانونی مربوط به بازنشستگی پیش از موعد و گروه‌های خاص به تنوع شرایط احراز بازنشستگی دامن زده است.

هم‌اکنون نزدیک به نیمی از بازنشستگی‌های سرزمین پیش از موعد و زودرس می باشند؛ اختیاری بودن شرایط احراز بازنشستگی پیش از موعد به نوعی با ماهیت اجباری بیمه‌های اجتماعی ناهمخوان است، چون این نوع بیمه‌ها تشکیل خواهد شد تا فراست مالی ناکافی اشخاص در بعد‌انداز برای دوران بازنشستگی را جبران و ریسک عدم امنیت اقتصادی و سلامتی در دوران سالمندی و… را توزیع کرده و افت دهند و سپردن تصمیم به اشخاص در این باره با علتبنیادین بیمه‌های اجتماعی همخوانی کافی ندارد.

فراهم نشدن بار مالی این سیاست‌ها نیز از جنس استقراض تحمیلی بوده و دارای همان چالش‌های تبعیض‌آمیز است. در شرایطی که بازنشستگی پیش از موعد، بدون دقت کافی به فاصله سن بازنشستگی و امید به زندگی رخ می‌دهد زیاد تر بازنشستگان به علت عدم کفایت مزایا دچار سختی معیشتی‌اند و در سطح زیر خط فقر زندگی می‌کنند و تمایل کارفرمایان به استخدام آنان به گفتن نیرو‌های باتجربه‌تر و کم‌هزینه‌تر زیاد تر است، این نوع بازنشستگی ورود مجدد بازنشستگان به بازار کار را تسهیل می‌کند. در این فضا، یکسان نبودن قواعد و ضمانت اجرایی اشتغال مجدد بازنشستگان در صندوق‌های بیمه‌ای سرزمین نیز خود به نوع فرد دیگر از تبعیض دامن می‌زند.

افزون بر این، همانند همه نظام‌های بازنشستگی جهان، در ایران نیز شاغلان که دارای مشاغل سخت و زیان‌آور باشند، با استحقاق از بازنشستگی زودرس (پیش از موعد) برخوردار خواهد شد، اما به نظر می‌رسد شیوه تقنین و اجرا در این خصوص نیز خود به تبعیض‌های پیچیده‌ای می‌انجامد. در ایران، «نظام حمایتاز مشاغل سخت و زیان‌آور مشمولین قانون کار و کارکنان دستگاه‌های اجرایی به لحاظ مرجع تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور، مقدار سنوات ارفاقی، نحوه فراهم بار مالی بازنشستگی متفاوت است.»

این درحالیست که بر پایه قانون فراهم اجتماعی، سه حالت برای بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت وجود دارد؛ در حالت اول شاغل ۲۰ سال سابقه خدمت متوالی دارد. در حالت دوم ۲۵ سال سابقه خدمت متناوب دارد. در حالت سوم، اگر پزشک تشخیص دهد کارگر می‌تواند با هر سابقه‌ای بازنشسته شود.

بر پایه پژوهش‌ها در ایران تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور به قدر کافی استاندارد و برنامه‌ای نیست؛ متن قوانین و آیین‌نامه‌ها تفسیر پذیرند. مراجع تشخیص بی فایده و فاقد وحدت رویه‌اند و معیار‌های تشخیص مشاغل سخت به‌روز نیستند و فهرست ۱۳ شغل گروه «ب» ذاتاً سخت و زیان‌آور، بیشتر از دو دهه است که اساساً تغییری نکرده و تنها سه گروه شغلی به آن افزوده شده و کمیته‌ها نه تنها از قابلیت فنی ملزوم نصیب‌اند، بلکه شغلی که در یک استان به این گفتن قبول می‌شود، امکان پذیر در استانی دیگر رد شود.

کفایت مزایا، شاخصی است که مشخص می کند یک صندوق بازنشستگی تا چه اندازه می‌تواند از مستمری بازنشستگانش در برابر صدمه‌های اقتصادی کاهنده استاندارد‌های سطح زندگی دوران پسا اشتغال حفاظت کند. در حقیقت کل نظام بازنشستگی بنا می‌شود تا هزینه‌های زندگی بازنشستگان به بهترین شیوه و بیشترین مقدار ممکن از طریق پرداخت مستمری کافی جبران شود. تنوع صندوق‌های بازنشستگی و حتی تنوع قاعده‌گذاری آنها، تا هنگامی که به تبعیض منفی نینجامد، فی نفسه پذیرفتنی است، چنان که در تعداد بسیاری از سرزمین‌های دنیا مطرح‌های بازنشستگی و صندوق‌های متفاوت وجود دارند، اما هنگامی که بیمه شدن شاغلان در صندوق‌های بیمه‌گر اجباری است و امکان انتقال اسبق و جابه‌جایی بین صندوق‌ها با شدت کافی و هزینه اندک برای همه آنان فراهم نیست، اگر بازنشسته شدن در یکی از صندوق‌ها، نسبت به صندوقی دیگر تبدیل دریافت مستمری مناسب‌تری شود، شائبه تبعیض به طور جدی قابل او گفت و گو خواهد می بود.

یکی از شاخص‌های مهم بیمه‌ای برای برسی سطح کفایت مستمری، نسبت متوسط مستمری‌های پرداختی صندوق به متوسط هزینه‌های خانوار است. این شاخص مشخص می کند که مقدار حقوق دریافتی یک مستمری‌بگیر، چند درصد از هزینه‌های زندگی او را پوشش می‌دهد؛ باوجود افزایش زیاد هزینه خانوار در سرزمین طی سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، شاخص مذکور برای مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به مستمری‌بگیران سازمان فراهم اجتماعی حالت بهتری داشته است و اگر مستمری‌ها را تنها منبع درآمد خانوار‌ها فکر کنیم، سطح زندگی مشترکین صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر از مابقی صندوق‌ها پایین‌تر بوده است.

قوت خرید مستمری‌بگیران سازمان فراهم اجتماعی از سال ۱۳۹۸ تا سال ۱۴۰۰ کاهشی ۹ درصدی داشته است و میانگین مستمری حتی نمی‌تواند جوابگوی نیمی از میانگین هزینه‌های خانوار‌های شهری باشد، این درحالیست که کفایت میانگین مستمری‌های صندوق بازنشستگی کشوری حالت زیاد مطلوب‌تری دارد که خود متاثر از پشتیبانی‌های اختصاصی بودجه‌ای است.

اما قضیه در این گزارش، تفاوت‌های تبعیض‌آمیزی است که جهت می‌شود شاغلان دارای شرایط کاری همسان، خدمات و مزایای ناهمسان دریافت کنند و علیه شاغلان غیرمنتفع از این نابرابری‌ها تبعیض پدید آید. این چنین تبعیض‌ها در کنار معضلات بنیادین فرد دیگر که به بحران صندوق‌های بازنشستگی ایران انجامیده‌اند، گاه قانونگذاران را برانگیخته تا به جستوجو راهکاری برای از بین بردن صدمه‌ها، ضمانت پایداری صندوق‌ها، تشکیل امنیت اقتصادی و سلامتی بیمه‌شدگان باشند.

رایج‌ترین روشای که مجلس و دولت پیش گرفته، جبران کسری صندوق‌های ناپایدار از محل منبع های عمومی بوده است. این شیوه زیاد تر صندوق‌های وابسته به دولت را منتفع ساخته و بزرگترین نهاد بیمه اجتماعی ایران (سازمان فراهم اجتماعی)، نه تنها در حاشیه این توزیع‌ها باقی مانده، بلکه منبع های آن به اشکال گوناگون مورد منفعت گیری غیر قابل توجیه دولت‌های زمان قرار گرفته است.

راهکار بعدی تجمیع صندوق‌های بازنشستگی بوده است؛ بر پایه ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، «دولت مکلف شد تا آخر قانون برنامه چهارم گسترش اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و فراهم اجتماعی در سازمان فراهم اجتماعی عمل های قانونی ملزوم را به عمل آورد». سازمان مذکور زیر مجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و وزیر در برابر مراجع قانونی ذی ربط پاسخگو است؛ این راهکار نیز بدون برنامه‌ای اشکار و طویل مدت، تا بحال به سرانجامی نرسیده و درمورد آن این سوال جدی قابل مطرح است که آیا به صرف زیر مجموعه یک وزارت شدن صندوق‌ها، بحران صندوق‌ها حل خواهد شد؟؛ و آیا بحران و مشکلات سازمان فراهم اجتماعی که سالهاست زیر مجموعه وزارت است سپس از تحول اساسنامه از بین بردن شده است؟